公共政策分析

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1、第五章公共政策方案的制定分析 公共决策体制是决策权力与责任在决策主体之间进行分配所形成的权力配 置格局和责任分担模式，是多元决策主体在决策过程中的分工合作与活动程序。 一般说来，一个完整的公共决策体制应由决断子系统、咨询子系统、信息子系统、 监控子系统和执行子系统等组成。 政策方案规划就是公共权力机关针对特定的政策问题,依据一定的程序和原 则确定政策目标、设计政策方案并进行优选抉择的过程。 政策方案规划的特性： 依据公共政策专家罗伯特*梅耶的看法，政策规划主要有以下五个特性： 1、 政策规划的目标导向 2、 政策规划的变革导向 3、 政策规划的选择导向 4、 政策规划的理性导向

2、 5、 政策规划的群体导向 政策方案规划的基本程序 一、 政策目标的确定 1、 政策目标的作用 （1） 政策目标是政策方案设计和优选的基础依据 （2） 政策目标是政策方案执行的指导方针 （3） 政策目标是政策绩效评估的参照标准 2、 政策目标的有效性 为了保证政策目标的有效性，必须达到以下要求: （1） 政策目标的具体明确性 （2） 政策目标具有前瞻性 （3） 政策目标具有可行性 （4） 政策目标具有协调性 （5） 政策目标与手段的统一 3、 澄清和确定政策目标的困难 （1） 价值因素 （2） 政治因素 （3） 多目标间的冲突 二、 备选方案的设计 1、

3、 政策方案的轮廓设想 第一，政策方案整体上的全面性与多样性 第二，政策方案彼此间的互斥性 第三，政策方案设想上的创新性 2、 政策方案的细化设计 第一，实用性 第二，可操作性 第三，细致性 三、 政策方案的评估 1、 政策方案价值的评估 2、 政策方案效果的评估 3、 政策方案风险的评估 4、 政策方案可行性的评估 （1） 技术可行性 （2） 经济可行性 （3） 政治可行性 （4） 行政可行性 四、 政策方案的优选 1、 政策方案优选的标准 威廉*N.邓恩在《公共政策分析导论》中指出，政策方案优选的标准主要包括效 益、效率、充分性、公平性、回应性和适当性等

4、。 2、 政策方案优选中共识的形成 （1） 交换 （2） 说服 （3） 强制 3、 政策方案优选中常犯错误 （1） 利益差别导致的决策错误 ① 政策获利化 ② 政策廉价化 ③ 政策优惠化 ④ 政策分割化 （2） 技术偏差导致的决策错误 ① 只着眼于眼前，认识上短视 ② 把未来仅看成过去的重复 ③ 对问题采取过分简化的解决办法 ④ 过分依赖于某个人的自身经验 ⑤ 决策者先入为主的看法 ⑥ 不愿做谨慎的实验工作 ⑦ 决策者逃避决断 公共政策法律化 政策法律化，顾名思义，就是政策向法律转化。具体地说，是指享有立法权的国 家机关依照立法权限和程序，把一些经过实践

5、检验的、比较成熟和稳定的、能够 在较长时间内发挥作用的公共政策上升为法律。政策法律化实际上是一种立法活 动，所以又称政策立法。 第六章 公共政策内容的执行分析 爱尔莫尔提出的基本命题： （1） 有效的政策执行取决于执行机构间的过程与产出，而非政策制定者的意图 与雄心 （2） 有效的政策执行是多元行动者复杂的互动结果，而非单一机构贯彻政策目 标的行动结果 （3） 有效的政策执行基于基层官员或地方政府的自由裁量权，而非层级结构的 指挥命令、监督控制系统 （4） 有效的政策执行必然涉及妥协、交易或联盟等活动，因此互惠性远比监督 性功能更重要 约恩和波特对执行结构的研究包括下列观点：

6、（1） 包含多元组织的执行结构是政策执行的核心 （2） 政策执行以计划理性为取向 （3） 政策执行包含多远的目标与动机 （4） 执行结构的权威关系并非以阶层命令体系为主体 （5） 地方自主性 （6） 执行结构内部包括许多的次级结构 政策执行的过程 1、 政策执行的准备阶段 （1） 进行政策宣传，加强政策认知 （2） 做好组织准备 （3） 进行物质准备 （4） 制定执行计划 2、 政策执行的实施阶段 （1） 政策实验 （2） 全面推广 （3） 指挥协调 （4） 监督控制 3、 政策执行的总结阶段 （1） 绩效评估 （2） 追踪决策 第七章公共政策效果的评价

7、分析 关于公共政策评价研究的演进，美国学者古帕（古贝）和林肯划分了四个 阶段： 第一阶段，从1910年到第二次世界大战期间，是第一代评估。这个阶段的标志 是“测量”认为“政策评估即实验室实验” 第二阶段，从第二次世界大战到1963年，是第二代评估。这个阶段的标志是“描 述”主张“政策评估即实地实验”强调现实生活实地调查的重要性。 第三阶段，从1963年到1975年，是第三代评估。这个阶段的标志是“判断” 认为“政策评估即社会实验”强调价值判断功能，将重点放在社会公平性议题 上。 第四阶段，1975年以后，是第四代评估。这个阶段是“回应的建构性评估”其 核心是“协商”认为“政策评估即政

8、策制定” 公共政策评价的功能与目的 1、 公共政策评价的功能 （1） 提供政策运行的可靠信息，提升政策质量 （2） 检查政策目标与政策执行存在的问题 （3） 作为提出政策建议和分配政策资源的依据 （4） 向各利益相关者提供政策信息，构建良好公共关系 2、 公共政策评价的目的 积极目的有： （1） 比较各备选方案，为确定备选方案优先顺序提供依据 （2） 依据评价结果，提供改善政策执行程序和技术的参考 （3） 通过政策评价，明确政策的可行性程度，提供继续执行或者停止执行政策 的参考 （4） 作为重新分配政策资源的根据。通过评价活动，分清不同政策的轻重缓急, 对稀缺性政策资源重

9、新配置。 消极目的有： （1） 拖延决策时间。政策制定者利用政策评价工作尚未结束、无法进行决策为 理由，拖延决策时间。 （2） 规避责任决策者利用政策评价的结果，指出其不实施某项政策或实施某项 政策的理由，规避应负的责任。 （3） 炫耀工作绩效为本级政府或相关政府歌功颂德。 （4） 夸大工作难度，要求增加政策活动经费，增加工作机构和人员。 （5） 批评政策以达到改变政策的目的。利用政策评价的某些结论，批判政策中 存在的失误或不足，为要求政策调整编造理由。 公共政策评价的类型 1、 从评价组织活动形式上看，公共政策评价可分为正式评价和非正式评价 2、 从评价机构的地位来看，可分

10、为内部评价和外部评价 3、 从公共政策评价在公共政策过程中所处的阶段来看，可分为事前评价、执行 评价和事后评价。 公共政策评价的程序 1、 评价准备阶段 （1） 确定评价对象 （2） 明确评价目的 （3） 选择评价标准 （4） 规定评价手段 2、 评价实施阶段 （1） 利用各种调查手段，全面收集有关政策制定、政策执行、政策影响和政策 效益等方面的信息。 （2） 综合分析政策信息。在前一步骤的基础上，对收集到的相关数据和信息资 料进行系统的整理、归类、统计和分析。 （3） 选用适合的评价方法，对政策进行评价，得出评价结论。 3、 评价总结阶段 （1） 写出评价报告

11、（2） 总结评价工作 公共政策终止是决策者通过对政策的审慎评价后，终止那些错误的、过时的、多 余的或无效的政策的一种行为。 公共政策终止的策略 1、 重视说服工作，消除抵触情绪 2、 公开评价结果，争取支持力量 3、 旧政策终止与新政策出台并举 4、 不放“试探性气球” 5、 只终止必要的部分，减少终止代价 第十章公共政策分析模型与框架 有限理性决策模型 1、 有限理性决策模型的缘起 有限理性决策模型缘于对完全理性决策模型的批评，认为人类行为受知识、能力、 心理及信息等各方面因素的影响，并没有办法达到完全理性决策模型的要求。 2、 有限理性决策模型的主张 西蒙认为，事

12、实与价值区分的决策模型是一个理想的模型。 在有限理性决策模型中，决策者并不是追求最大化的原则，而是满意原则。现实 的标准代替了综合理性的模型。西蒙认为，有限理性决策模型是对决策过程的正 确的现实描述。 有限理性决策模型是建立在西蒙“行政人”的人性假设判定的基础之上。西蒙主 张“行政人”而非“经济人”的人性假设。 渐进决策模型 1、 渐进决策模型的主张 林德布洛姆致力于发展接近于实际情形中的决策行为的决策理论，形成了政策过 程中的渐进决策模型。渐进决策模型把公共政策看作是一个政治过程，在这个过 程中，自利的决策者的讨价还价和妥协起着主导作用，最终达到的决策在实践中 便具有十分的可行性。

13、林德布洛姆总结到，渐进决策模型由下列“相互支持的简 化和集中战略”组成： （1） 分析局限于少数比较熟悉的政策方案，她们与现实的方案仅有着细小的差 别 （2） 分析连结政策目标价值和问题的经验层面（也就是说，不需要明确区分价 值与紧跟其后的实现价值的手段） （3） 分析更多地关注于补救缺陷而不是追求正面的目标 （4） 分析是一个不断试错的过程 （5） 分析只能发现某一个方案的部分而不是全部的重要可能结果 （6） 政策过程中许多（党派）参与者的存在使分析工作分裂化（每一个参与者 都只注意到整体问题的一小部分） 2、 对渐进决策模型的简要评价 （1） 渐进决策模型对我们最大的启示是

14、，公共政策是对旧政策中存在问题的补 充和修正 （2） 渐进决策模型在政治上也比较可行，该模型对缓解矛盾冲突、维持政治稳 定和社会安定，具有现实的重要意义 （3） 尽管渐进决策模型在某种程度上正确地描述了公共政策是如何制定的，然 而，渐进决策模型也存在一些内在的缺陷。 首先，渐进决策模型在理论和实践中都带有维持现状和缺乏变革的保守主义色 彩，使公共政策的制定成为修修补补的游戏。 其次，渐进决策模型被认为是不民主的，它把决策的范围局限在小部分高级决策 者之中。 再次，由于渐进决策模型排斥系统的分析和计划，破坏了寻找有益的新选择的动 力。 最后，批评者对渐进决策模型的适用性提出了质疑。