5《公共行政学》第5章公共组织

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1、单击此处编辑母版标题样式,单击此处编辑母版文本样式,第二级,第三级,第四级,第五级,*,*,*,第五章 公共组织,一、公,共,共组织,的,的含义,公共组,织,织是人,类,类社会,各,各种各,样,样的组,织,织形式,之,之一。广义的公共,组,组织不,仅,仅指政,府,府及其,执,执行部,门,门，而,且,且包括,立,立法机,关,关、司,法,法机关,、,、工厂,、,、企业,、,、学校,、,、医院,、,、教会,、,、军队,、,、政党,等,等社会,组,组织和,社,社会团,体,体的管,理,理行政,事,事务的,机,机构。狭义的公共,组,组织是,指,指政府,及,及其执,行,行部门,，,，以及,具,具有行,政

2、,政授权,的,的社会,组,组织。,我,我们这,里,里所指,的,的是狭,义,义的公,共,共组织,。,。,应该把,握,握公共,组,组织的,三,三层含,义,义。,公共组,织,织的三层含,义,义：,1、公,共,共组织,是,是指静,态,态的组,织,织实体,，,，即政,府,府机构,，,，包括,从,从国家,最,最高国,家,家行政,机,机关到,基,基层政,府,府以及,各,各级各,类,类的政,府,府部门,和,和其内,部,部设置,的,的不同,层,层次的,行,行政机,构,构。,2、公,共,共组织,表,表现为,动,动态的,组,组织行,为,为，各,级,级政府,和,和各种,政,政府组,织,织部门,无,无时无,刻,刻不处,

3、在,在动态,之,之中，,有,有序而,有,有效的,动,动态组,织,织管理,行,行为是,一,一个政,府,府实现,对,对社会,公,公共事,物,物管理,的,的正常,状,状态。,3、公,共,共组织,也,也指行,政,政人员,心,心态的,组,组织凝,集,集，公,共,共组织,中,中行政,人,人员的,组,组合不,仅,仅是职,权,权的组,合,合，也,是,是人的,精,精神与,意,意志、,知,知识与,技,技能的,组,组合和,凝,凝集。,这,这种凝,聚,聚力的,大,大小对,公,公共组,织,织发挥,作,作用的,大,大小起,决,决定性,作,作用。,二、公,共,共组织,的,的特点,1.,政治性,2.社,会,会性,3.服,务,

4、务性,4.权,威,威性,5.法,制,制性,6.系,统,统性,三、公,共,共组织,的,的作用,1.政,府,府是国,家,家各种,公,公共事,务,务的组,织,织者与,管,管理者,；,；,2.政,府,府是人,民,民生命,财,财产的,保,保护者,，,，是社,会,会秩序,的,的维护,者,者；,3.政,府,府是国,家,家主权,和,和领土,完,完整的,捍,捍卫者,；,；,4.政,府,府是国,民,民经济,发,发展的,政,政策制,定,定者与,协,协调者,；,；,5.政,府,府是社,会,会公平,的,的提供,者,者。,四、公,共,共组织,的,的类型,1、集,权,权制与,分,分权制,（1）,集,集权制,集权制,是,是指

5、行,政,政权力,集,集中在,上,上级政,府,府或行,政,政首长,手,手中，,上,上级政,府,府或行,政,政首长,有,有决策,、,、指挥,、,、监督,的,的权力,，,，下级,处,处于服,从,从命令,听,听从指,挥,挥的被,动,动地位,，,，一切,行,行政行,为,为要按,照,照上级,政,政府或,行,行政首,长,长的指,令,令来行,动,动，自,主,主权很,少,少。,集权制,的,的公共,组,组织的优点是：,①政令,统,统一，,便,便于统,一,一领导,、,、统一,指,指挥。,②因为,权,权力集,中,中，行,政,政首长,反,反映灵,活,活，决,策,策及时,，,，效率,较,较高。,③具有,协,协调配,合,合

6、的全,局,局观念,。,。有利,于,于调动,和,和集中,各,各种资,源,源，可,以,以对关,系,系到国,计,计民生,的,的公共,事,事务进,行,行统筹,安,安排和,管,管理；,有,有利于,克,克服地,方,方主义,和,和本位,主,主义；,也,也有利,于,于克服,各,各自为,政,政，权,力,力分散,。,。,④统一,意,意志，,统,统一行,动,动，有,集,集体观,念,念，增,强,强团体,凝,凝聚力,，,，具有,较,较强的,动,动员能,力,力、组,织,织能力,和,和应变,能,能力。,集权制,的,的缺陷是：,①组织,结,结构比,较,较僵化,，,，下级,缺,缺少必,要,要的自,主,主权，,因,因此缺,乏,乏

7、工作,的,的主动,性,性和积,极,极性，,不,不可能,发,发挥下,级,级聪明,才,才智，,造,造成消,极,极情绪,，,，使组,织,织缺乏,活,活力和,创,创造性,。,。,②由于,决,决策权,掌,掌握在,上,上级手,中,中，容,易,易产生,官,官僚主,义,义、主,观,观主义,而,而造成,决,决策失,误,误，也,容,容易出,现,现文山,会,会海，,公,公文旅,行,行，浪,费,费时间,和,和资源,。,。,③由于,层,层级过,多,多，信,息,息传递,迟,迟缓，,对,对外部,环,环境反,应,应较慢,，,，不利,于,于处理,突,突发事,件,件。,④集权,制,制易于,走,走向高,度,度集权,，,，高度,集,

8、集权易,于,于走向,家,家长制,或,或一言,堂,堂，甚,至,至走向,专,专制或,独,独裁。,这,这就有,损,损于民,主,主、公,平,平的社,会,会目标,。,。,（2）,分,分权制,分权制,是,是指上,级,级行政,机,机关或,行,行政首,长,长给予,下,下级充,分,分的自,主,主权，,下,下级可,以,以独立,进,进行决,策,策和管,理,理，上,级,级不予,干,干涉的,公,公共组,织,织类型,。,。,分权制的优点是：,①独立自主，,可,可以结合本部,门,门、本地区的,实,实际情况，因,地,地制宜地确定,行,行政目标，进,行,行决策和管理,。,。,②分层授权，,分,分级管理，有,利,利于调动下级,的

9、,的积极性和主,动,动性。,③反应灵活，,不,不需要层层请,示,示汇报，信息,传,传递较快，对,外,外部环境反应,也,也较快，宜于,近,近点决策处理,突,突发事件，效,率,率较高。,④职能分工明,确,确，有利于专,业,业化管理。,分权制的缺陷是：,①分权会造成,权,权力分散，不,易,易形成统一意,志,志，不易进行,统,统一领导和统,一,一指挥。,②分权不易于,集,集中资源，统,筹,筹全面发展。,③过度分权容,易,易导致各自为,政,政，形成地方,主,主义和本位主,义,义。,2、完整制与,分,分离制,（1）完整制,完整制又叫一,元,元统属制，是,指,指公共组织的,同,同一层级或同,一,一组织内部的

10、,各,各个部门，完,全,全接受一个公,共,共组织或同一,位,位行政首长的,领,领导、指挥和,监,监督的组织类,型,型。,完整制的优点是：,①有利于公共,组,组织的统一领,导,导、统一指挥,。,。,②政令统一，,权,权力集中。,③高度自主，,有,有独立的决策,权,权，有利于调,动,动本地区或本,部,部门的积极性,。,。,④可以因地制,宜,宜地确定行政,目,目标，制定政,策,策，反应灵活,。,。,完整制的缺陷是：,①资源有限，,不,不宜办大事；,上,上级也不能进,行,行统筹安排。,②高度自主，,容,容易出现各自,为,为政。,③缺乏全局观,念,念，只顾局部,利,利益。,（2）分离制,分离制又称多,元

11、,元领导制，是,指,指一个公共组,织,织的同一层级,的,的各个组织部,门,门或同一组织,部,部门，隶属于,两,两个或两个以,上,上公共组织或,行,行政首长领导,、,、指挥和监督,的,的组织类型。,分离制的优点是：,①有利于整个,公,公共行政系统,的,的资源整合，,团,团结协作，统,筹,筹兼顾。,②有利于整个,公,公共行政系统,的,的统一领导和,统,统一指挥。,③有利于专业,化,化管理，强调,部,部门职能。,④有分有合，,集,集中集权与分,权,权的优点。,分离制的缺陷是：,①多元领导有,可,可能造成下级,无,无所适从。,②人与事分离,，,，不利于对公,务,务员的领导和,使,使用。,③难于协调，,

12、容,容易出现文山,会,会海。,3、首长制与,委,委员会制,（1）首长制,首长制又称独,立,立制，一长制,或,或首长负责制,。,。它是指行政,首,首长独自掌握,决,决策权和指挥,权,权，对其管辖,的,的公共事务进,行,行统一领导、,统,统一指挥并完,全,全负责的公共,组,组织。,首长制的优点：,①权力集中，,责,责任明确，可,以,以避免推诿扯,皮,皮，减少冲突,和,和矛盾，效率,较,较高。,②由于行政首,长,长独自掌握决,策,策权，决策灵,活,活快捷，对外,部,部环境反应快,。,。,③统一领导、,统,统一指挥有利,于,于动员和集中,力,力量办大事。,首长制的缺陷是：,①由于行政首,长,长的知识、

13、智,慧,慧的有限性，,决,决定了行政首,长,长个人决策有,可,可能失误，那,样,样就会造成损,失,失。,②由于行政首,长,长独揽大权，,缺,缺乏民主和参,与,与，不利于调,动,动下属的积极,性,性。,③由于缺乏权,力,力制衡，首长,制,制容易演变为,家,家长制，出现,不,不受监督的权,力,力。这样就可,能,能滥用职权，,产,产生腐败。,（2）委员会,制,制,委员会制是指,在,在公共组织中,，,，由两个人以,上,上掌握决策权,和,和指挥权，按,照,照多数原则进,行,行决策的公共,组,组织类型。,委员会制的优点：,①集思广益，,民,民主决策。它,可,可以广泛地听,取,取各方面的意,见,见，集中集体

14、,智,智慧进行决策,，,，提高决策质,量,量和可行性。,②既有分工，,又,又有合作，这,样,样可以减轻负,担,担，有利于专,业,业化管理。,③互相监督，,权,权力制衡，可,以,以防止专断独,行,行、家长制和,营,营私舞弊。,委员会制的缺陷是：,①事权分散，,难,难以集中统一,。,。行动迟缓，,容,容易贻误时机,。,。,②决策成本高,，,，容易出现议,而,而不决，决而,不,不行，行而不,果,果等拖拉扯皮,的,的现象，效率,低,低下。,③互相推诿，,责,责任不明确。,容,容易出现大家,都,都负责，大家,又,又都不负责的,现,现象。,4、层级制与,机,机能制,（1）层级制,层级制又分级,制,制，是指

15、公共,组,组织在纵向上,按,按照等级划分,为,为不同的上下,节,节制的层级组,织,织结构，不同,等,等级的职能目,标,标和工作性质,相,相同，但管理,范,范围和管理权,限,限却随着等级,降,降低而逐渐变,小,小的组织类型,。,。,层级制的优点,是,是：,①层级节制，,一,一级管一级，,权,权力关系清楚,，,，有利于领导,和,和指挥，有利,于,于提高效率。,②责任明确，,有,有利于监督。,③行政目标统,一,一，有利于对,公,公务员的绩效,考,考评。,④有利于推行,决,决策。,层级制的缺陷是：,①如果层级过,多,多，信息传递,缓,缓慢或失真，,造,造成决策失误,。,。,②节制严格，,不,不利于调动

16、下,属,属的积极性。,③容易出现家,长,长制和依附性,上,上下级关系。,（2）机能制,机能制又称职,能,能制，是指公,共,共组织在横向,上,上按照不同职,能,能目标划分为,不,不同职能部门,的,的组织类型。,机能制的优点是：,①可以扩大公,共,共组织的管理,职,职能。,②专业分工，,有,有利于专业化,管,管理，提高效,率,率。,③分权管理，,有,有利于调动专,业,业人员的工作,积,积极性。,机能制的缺陷是：,①职能分化过,多,多，会造成政,府,府机构过多，,因,因而会造成对,社,社会和经济干,涉,涉过多，不利,于,于市场经济的,发,发展的后果。,②分工过细，,会,会造成权力交,叉,叉，影响行政

17、,效,效率的后果。,五、公共组织,结,结构,公共组织结构,是,是指公共组织,各,各要素的排列,组,组合方式，是,由,由法律所确认,的,的各种正式关,系,系的模式。,公共组织结构,方,方式取决于公,共,共组织的职能,目,目标、职位和,职,职权以及人员,划,划分等诸要素,的,的构成方式。,一般来说，公,共,共组织结构方,式,式具有纵向结,构,构和横向结构,。,。,公共组织结构,的,的纵向结构，,是,是公共组织的,层,层级结构。这,是,是一种层层节,制,制，上下一体,，,，目标一致的,组,组织结构。公,共,共组织的纵向,结,结构是行政权,力,力愈往上愈大,，,，管辖范围愈,往,往上愈大的客,观,观反

18、映。,公共组织的横,向,向结构亦称分,部,部化或部门化,。,。横向结构是,为,为了扩大行政,管,管理职能。,公共组织结构,的,的纵向结构与,横,横向结构相结,合,合，有人称之,为,为复式结构，,它,它是当代公共,组,组织结构的特,点,点之一。这就,要,要求管理层次,与,与管理幅度必,须,须适当，既有,利,利于统一领导,又,又有利于协调,合,合作。,1、公共组织,结,结构的层级结,构,构,公共组织结构,的,的纵向结构，,亦,亦即层级化。,它,它是指公共组,织,织内部按上下,层,层级关系有序,构,构成形式。组,织,织设计的等级,原,原则要求职位,、,、职权和职责,等,等级垂直分布,，,，形成等级结

19、,构,构。它以上下,关,关系为重点，,以,以命令与服从,为,为原则，职位,、,、职权和职责,从,从最高层向最,低,低层沿直线分,布,布。每一层级,都,都有其自己的,管,管辖范围，有,其,其自己职责和,权,权力。层级越,高,高，管辖范围,越,越大，其职责,和,和权力也越大,。,。层级化要求,下,下级必须服从,上,上级，听从上,级,级的领导、指,挥,挥与命令。信,息,息沟通是通过,逐,逐级传递的方,式,式来实现。无,论,论公共组织的,层,层级多么低，,一,一般都具备上,级,级行政组织的,管,管理职能，其,行,行政目标必须,与,与上级行政目,标,标保持一致。,2、公共组织,结,结构的分部结,构,构,

20、公共组织分部,结,结构，亦称分,部,部化、部门化,或,或职能化。它,是,是指行政同级,部,部门之间平衡,分,分工的构成形,式,式。一级政府,，,，除领导决策,机,机关之外，按,行,行政目标、权,力,力责任、专业,性,性质或管辖区,域,域的不同而划,分,分若干个平行,的,的职能部门。,这,这种划分既是,对,对行政职能目,标,标的分解，也,是,是扩大公共行,政,政管理的职能,并,并进行行政分,权,权。,公共组织部,门,门划分的标,准,准有多种，,一,一般按下列,三,三种标准划,分,分：,（1）按照,管,管理职能和,职,职能目标来,划,划分行政部,门,门。每个行,政,政部门之间,的,的地位是平,等,

21、等的，没有,上,上下级的隶,属,属关系和领,导,导与被领导,的,的关系。它,们,们各自有自,成,成体系的行,政,政职能、业,务,务范围和权,力,力与责任。,（2）按照,地,地区划分行,政,政部门。公,共,共行政管理,必,必须在一定,的,的地域空间,里,里进行。,（3）按照,公,公共行政管,理,理的不同环,节,节来划分公,共,共行政管理,部,部门。,六、管理层,次,次与管理幅,度,度,公共组织结,构,构层级化和,分,分部化的基,本,本问题是处,理,理好以效率,为,为中心的层,级,级隶属的程,度,度与部门设,置,置的限度，,也,也就是处理,好,好管理层次,与,与管理层级,之,之间的关系,的,的问题

22、。这,是,是公共组织,结,结构的关键,问,问题。,管理层次是,指,指公共组织,内,内部划分管,理,理层级的数,额,额。任何国,家,家的政府组,织,织都是按照,层,层级化原则,设,设计的，无,论,论是联邦制,国,国家还是单,一,一制国家都,是,是如此。,管理层次的,划,划分必须适,当,当，必须以,提,提高行政效,率,率为准则，,不,不宜过多，,也,也不宜过少,。,。管理层次,过,过少，则会,造,造成分工不,明,明确，职责,和,和权力不清,，,，管理过于,僵,僵化，权力,过,过于集中，,不,不利于调动,下,下属的积极,性,性，不利于,提,提高行政效,率,率。管理层,次,次过多则会,造,造成信息流,

23、通,通不畅，程,序,序复杂，公,文,文旅行，政,策,策执行力不,足,足，难以监,督,督和控制，,滋,滋生官僚主,义,义等弊端。,更,更有甚者，,会,会出现各自,为,为政的现象,。,。,管理幅度是,指,指领导机关,或,或领导者直,接,接领导下属,的,的部门或人,员,员的数额。,管理幅度的,划,划分是行政,目,目标的分解,，,，是公共行,政,政管理职能,的,的扩大，也,是,是一种行政,分,分权。它的,目,目的是管理,专,专业化和规,范,范化，扩大,管,管理职能，,使,使管理更加,有,有效率。但,是,是，管理幅,度,度过宽，部,门,门或人员过,多,多，管不过,来,来，则会造,成,成难以应付,的,的局

24、面。甚,至,至会出现本,位,位主义，各,自,自为政，部,门,门利益，机,构,构臃肿，权,力,力交叉，互,相,相牵制，责,任,任不清等问,题,题。,管理幅度过,窄,窄，则会造,成,成上级对下,属,属干涉过多,，,，事无巨细,都,都要过问，,下,下属则无法,自,自主地进行,工,工作。,管理层次与,管,管理幅度必,须,须适当。一,般,般来说，管,理,理幅度和管,理,理层次成反,比,比，管理幅,度,度越大，则,管,管理层次越,少,少；相反，,管,管理幅度越,小,小，则管理,层,层次越多。,但,但管理幅度,与,与管理层次,之,之间的关系,是,是很复杂的,，,，是由许多,相,相关因素决,定,定的。如还,要

25、,要看工作性,质,质、人员素,质,质、领导能,力,力和技术手,段,段等因素来,决,决定。,七、公共组,织,织理论,1、传统公,共,共行政学时,期,期的组织理,论,论,传统公共行,政,政学时期的,组,组织理论，,也,也叫科学管,理,理时期的组,织,织理论。它,产,产生并形成,于,于19世纪,末,末到20世,纪,纪20年代,前,前后。它是,现,现代组织理,论,论发展的第,一,一个里程碑,。,。传统公共,行,行政学时期,主,主要形成三,个,个有深远影,响,响的组织理,论,论学派：泰,勒,勒的科学管,理,理组织理论,，,，韦伯的官,僚,僚制组织理,论,论和法约尔,的,的行政管理,学,学派的组织,理,理

26、论。,传统公共行,政,政学时期的,组,组织理论提,出,出了统一命,令,令，统一指,挥,挥，例外原,则,则，职权相,符,符，管理幅,度,度与管理层,次,次相适应，,层,层级节制，,职,职业化和法,制,制化等对行,政,政管理都有,重,重大的影响,。,。它强调规,章,章制度和组,织,织结构，强,调,调组织的封,闭,闭性和静态,研,研究。这些,基,基本原则是,以,以效率为中,心,心的权威主,义,义行政的基,础,础。,2、行为科学时,期,期的组织理论,行为科学产生于20世纪30年,代,代，发展到60,年,年代为止。行为,主,主义学者把组织,看,看作封闭的社会,性,性模式，把人当,作,作社会人，重视,人,

27、人的社会心理需,要,要，发展了科学,管,管理时期的组织,理,理论。其主要的,代,代表人物有梅奥,、,、巴纳德和西蒙,等,等。,梅奥提出了三项,组,组织理论：（1,）,）社会人理论；,（,（2）非正式组,织,织理论；（3）,新,新型领导能力理,论,论。,巴纳德在行为科,学,学时期提出的组,织,织理论主要有：,（,（1）权威接受,理,理论；（2）组,织,织平衡理论；（3）非正式组织,理,理论。,行为科学时期的,组,组织理论是以人,为,为中心的组织理,论,论，它弥补了科,学,学管理时期的组,织,织理论过分地强,调,调组织结构和规,章,章制度而不重视,人,人的不足。但是,它,它又过分地强调,搞,搞好人

28、际关系，,把,把搞好人际关系,作,作为组织的唯一,目,目的，片面地强,调,调满足人的社会,需,需要和心理需要,，,，从而忽视了组,织,织结构和规章制,度,度的重要作用，,降,降低了专业化的,要,要求，严重影响,了,了工作效率。,3、新公共行政,时,时期的组织理论,新公共行政认为,传,传统的公共行政,有,有依附于效率原,则,则的技术主义倾,向,向，甚至把效率,原,原则当作基本价,值,值观。新公共行,政,政提出许多替代,与,与补充，其中社,会,会公平是核心的,概,概念。公平包括,了,了平等感和正义,感,感，具体地说，,公,公平的重点就是,纠,纠正社会价值和,政,政治价值分配的,不,不公正。,新公共

29、行政主张,参,参与行政。一是,主,主张公民参与。,二,二是主张在组织,决,决策过程中下层,机,机关工作人员的,积,积极参与。从这,个,个意义上来说，,新,新公共行政具有,民,民主行政的价值,取,取向。,4、新公共管理,时,时期的组织理论,新公共管理认为,传,传统的公共行政,机,机构过于庞大，,人,人员过多，成本,与,与收益分离，造,成,成巨大的浪费。,因,因此主张用企业,管,管理方法和市场,机,机制改造政府，,主,主张建立能够精,打,打细算的、具有,远,远大眼光又富于,冒,冒险精神的企业,家,家精神政府。,首先，引入市场,机,机制，主张进行,竞,竞争，以顾客为,导,导向，建立提供,公,公共服务

30、部门，,让,让公众选择，提,高,高公共服务质量,。,。因此，必须进,行,行分权，组织结,构,构呈扁平化。对,工,工作人员进行绩,效,效管理。,其次，打破政府,垄,垄断公共服务的,现,现象，采取民营,化,化措施，弥补政,府,府提供公共服务,能,能力的不足。,最后，政府利用,并,并鼓励非营利组,织,织的社会管理作,用,用，弥补政府公,共,共管理能力的不,足,足。,八、西方行政组,织,织理论的新发展,1、非营利组织,（,（NPO）,（1）非营利组,织,织的含义与特点,非营利组织是指,组,组织的设立和经,营,营不是以营利为,目,目的，且净盈余,不,不得分配，由志,愿,愿人员组成，实,行,行自我管理的、

31、,独,独立的、公共或,民,民间性质的组织,团,团体。,非营利组织的特,点,点：,①组织性；,②非政府性；,③非营利性；,④自治性；,⑤志愿性。,对非营利组织有,不,不同的分类：,联合国分为三大,类,类：教育、健康,与,与社会工作和其,他,他社会与个人服,务,务活动。,欧共体分为五大,类,类：教育、研究,发,发展、医疗健康,、,、娱乐文化和其,他,他公共服务。,（2）非营利组,织,织在提供公共服,务,务中的作用,①在制度建设方,面,面有倡导作用；,②监督市场；,③中介作用；,④维护良好的社,会,会价值；,⑤监督政府。,（3）非营利组,织,织对公共管理的,影,影响。,①非营利组织是,公,公共行政与

32、公共,管,管理的外延与扩,大,大，它可以弥补,政,政府管理能力的,不,不足；,②非营利组织重,视,视公共价值，尤,其,其是公平、民主,、,、效能、廉洁和,公,公共利益等公共,价,价值；,③它更强调公共,服,服务，而不像传,统,统的公共组织强,调,调管理与管制；,④它的组织更民,主,主、更开放。,⑤参与机制的建,立,立。,（4）政府对非,营,营利组织的作用,。,。,①补助；,②减免税收；,③委托公共事务,；,；,④法律管制；,⑤辅导监督。,2、学习型组织,（1）学习组织,的,的含义与特点,学习型组织是指,组,组织通过个体学,习,习、团体学习和,组,组织学习，结合,工,工作不断学习、,不,不断改变观念和,不,不断创新的过程,。,。,学习型组织的特,点,点有：,①学习型组织的,首,首要目标是培养,学,学习能力，使组,织,织成员有接受新,观,观念的开放性；,②组织成员有共,同,同愿景；,③善于不断学习,；,；,④自主管理；,⑤组织的边界将,重,重新界定。,（2）学习型组,织,织的五项核心修,炼,炼,①自我超越；,②改善心智模式,；,；,③建立共同愿景,；,；,④团体学习；,⑤系统思考。,